प्रशासकीय संघीयताको सकस – गोपीनाथ मैनाली

संघीयता कार्यान्वयनका राजनीतिक, प्रशासनिक, वित्तीय र आर्थिक आयामहरू हुन्छन् । नेपालको संविधानको धारा २८५ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारका आआफ्नै निजामतीलगायतका सरकारी सेवा हुने व्यवस्था छ अनि त्यसले कर्मचारी व्यवस्थापन पनि तहगत रूपमा गर्न निर्देश गरेको छ ।

संविधानका अनुसूचीअनुरूप तहगत सरकारहरू नीति, योजना, कार्यक्रम, बजेट निर्माण तथा कार्यान्वयन गर्न सक्छन्; नागरिक सेवा व्यवस्थापन सरकारहरूका प्रधान काम नै भए । यी सबै कार्यका लागि प्रशासकीय प्रणाली निर्माण पूर्वसर्त हो, जुन पूरा नभईकन निर्वाचित प्रतिनिधिहरू आफ्नो पहिलो कार्यावधि बिताउँदै छन् ।

संघीयता कार्यान्वयनमा प्रशासकीय आयाम साह्रै महत्त्वपूर्ण हुन्छ, तर नेपालमा यो पक्षलाई बेवास्ता गरियो । प्रशासन सामान्य रूपमा चलिहाल्छ भन्ने ‘सामान्य’ सोचका कारण २०७४ सालअघि नै बन्नुपर्ने कानुनहरू बनेनन् । तहगत सरकारको संगठन संरचना पनि सामान्य र तदर्थ खालको छ । आवश्यकता र जनशक्तिको मिलान हुन सकेको छैन । सुरुका दिन जनप्रतिनिधिका लागि उत्साहप्रद थिए, जनतामा आशाको उभार थियो ।

निर्वाचनअघि नै प्रधानमन्त्रीको संयोजकत्वमा रहेको संघीयता कार्यान्वयन समितिले कार्यविस्तृतीकरणको प्रतिवेदन तयार गरेको थियो, जसका आधारमा संविधानले निक्षेपण गरेका कार्यक्षेत्रको क्रियाकलापगत विनियोजन संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहमा गर्न सकिने थियो ।

त्यसैको सापेक्षतामा संगठन संरचना निर्धारणका कामहरू सम्पन्न गरी प्रदेश तथा स्थानीय सरकारहरूलाई प्रणाली हस्तान्तरण गर्नुपर्ने थियो, हस्तान्तरण गर्न नसकिने कामहरूका लागि सरकारहरूबीच आपसी सौहार्द बढाउनुपर्ने थियो । तर थोरै मन्त्रालयहरूले मात्र प्रदेश तथा स्थानीय सरकारलाई काम, प्रणाली, स्रोत र संरचना हस्तान्तरण गरे भने धेरैजसो मन्त्रालयबाट यीमध्ये केही मात्र । कार्य हस्तान्तरण भए पनि स्रोत, क्षमता, संरचना, सम्पत्ति हस्तान्तरण आंशिक मात्र भयो । सबैभन्दा अहम् महत्त्व राख्ने जनशक्ति पूर्ण रूपमा हस्तान्तरण नभएकाले कार्यसम्पादन हुन सक्ने स्थिति भएन । जनशक्ति व्यवस्था राम्ररी हुन नसकेपछि अन्य प्रणाली बन्न नसक्नु स्वाभाविक थियो । यसरी सुरुदेखि नै ट्र्याकमा ल्याउनुपर्ने विषय अलमलियो । संघीय तहबाट अग्रसरता नहुँदा प्रशासकीय संघीयता गिजोलियो र अपार उत्साह सेलयो । आशाहरू अब कुण्ठामा परिणत हुने सम्भावना छ ।

निर्वाचनपछि राजनीतिक क्षेत्रबाट भनिएको थियो, ‘संविधान निर्माण गरी चुनाव सम्पन्न भैसकेकाले राजनीतिक समस्याको समाधान गरिसकिएकाले त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने काम प्रशासकीय परिपाटीको हो, संघीयता कार्यान्वयन नभए त्यसको जिम्मेवारी प्रशासनले नै लिनुपर्छ । प्रशासकीय संघीयताको जिम्मेवारी प्रशासकीय नेतृत्वले लिनुपर्ने भनिन्थ्यो । तर राजनीतिक कार्यकारीभन्दा एक कदम अघि अग्रसरता देखाउन प्रशासकीय नेतृत्वलाई राजनीतिक कार्यकारीको नेतृत्व र निर्देशन चाहिने विषयको अभाव त छँदै थियो, अर्को कानुन बन्न पनि बाँकी नै थियो ।

प्रशासकीय परिपाटीले व्यावसायिक स्वायत्तता प्रयोग गर्न पनि राजनीतिक ‘ब्याक अप’ चाहिने यथार्थ भुलिएको थियो । राजनीतिक प्रणालीले विश्वास नगर्दा सचिवजस्ता प्रशासकीय नेतृत्वले मात्र चाहेर दीर्घकालीन महत्त्वका विषय निष्कर्षमा पुग्दैनन् । राजनीतिक प्रणालीको विश्वास पाएका प्रशासकीय नेतृत्वमा व्यावसायिक कुशलता नहुँदा पनि प्रणाली निर्माणका काम हुन सक्ने थिएनन् । त्यस्तै भयो ।

परिणामतः न निजामती सेवा कानुन बन्यो, न सकियो भनिएको समायोजन नै सकिन पुग्यो । भएको भनिएको समायोजन पनि संशोधन र आदेशले यता न उता भइरहेको छ । यसर्थ प्रशासकीय संघीयता बीचैमा पर्‍यो, न कानुन न कर्मचारीको अवस्थामा रह्यो । निर्वाचनपछिका चार वर्ष त्यत्तिकै खेर जान लागेका त होइनन् भन्ने प्रश्न उभिएको छ । यसले संघीयताले लोकतन्त्र वितरण गर्न सक्दो रहेनछ भन्ने पनि प्रश्न उठाउला, निर्वाचित प्रतिनिधिले वाचा/संकल्पहरू पूरा गर्दा रहेछन् भन्ने पनि प्रश्न उठाउला ।

अहिलेको आवश्यकता कर्मचारी व्यवस्थापन हो । कर्मचारी व्यवस्थापन सबैभन्दा जटिल विषय हो । यो शासकीय प्रणालीको संवेगात्मक पक्ष हो । यसभित्र भौतिक–भावनात्मक, दृश्य–अदृश्य आयामहरू हुन्छन् । कर्मचारीले जतिखेर पनि प्रणालीमा आफ्नो स्पेस, आफ्नो भविष्य र वृत्ति सुरक्षा खोज्छ । कर्मचारी व्यवस्थापनसम्बन्धी कानुनमा यी कुरा देखिन्छन्, पोखिन्छन् वा अव्यक्त रूपमा भुसको आगोझैं भित्रभित्रै सल्किरहेका हुन्छन् । भित्रभित्रै अव्यक्त आगो रह्यो भने लामो समयसम्म संगठन र व्यक्ति दुवैलाई हानि हुन्छ । कार्यसम्पादन गर्दा स्वाभाविक ऊर्जा र कार्यउत्साह आउँदैन । यसर्थ कर्मचारीमा हीनमनोभावना आउने गरी व्यवस्थापन गरिनु हुँदैन । तर त्यो कसरी सम्भव छ ? राज्य कौशल र प्रशासनिक व्यावसायिकता यतिखेरै देखाउने हो ।

कर्मचारीलाई काम गर्नकै लागि सेवाप्रवेश गराइने भएकाले उसले काम गर्दैन, गर्न सक्दैन भन्ने हिसाबले सोच्नु हुँदैन । कानुन बनाउँदा विवेक देखाउनुपर्छ र कार्यान्वयन गर्दा चाहिँ निर्मम हुनुपर्छ । अझ भनौं, निर्मम विवेकशीलताको सिद्धान्त प्रणाली निर्माणको आधार हो । पुराना प्रशासकहरूका अनुभवमा हामी बारम्बार भनेको सुन्छौं — प्रशासन दयाले होइन, न्यायले चल्छ । त्यो न्याय कानुन निर्माणमा स्थापित गरिनुपर्छ । अनि त्यसको कार्यान्वयनमा दया गर्नुपर्ने स्थिति रहँदैन । तजबिजी छिद्रहरू रहेमा त्यसले प्रणालीलाई सधैं तदर्थतर्फ धकेल्छ । त्यसैले संघीय निजामती कानुन छिटो बन्नुपर्छ ।

त्यस्तै, साझा अधिकार क्षेत्रका कानुनहरू बनाउन निकै ढिलो भैसकेको छ । २०४९ को निजामती कानुन, २०२८ को शिक्षा कानुन, २०४५ को प्राविधिक शिक्षा तथा व्यावसायिक तालिम कानुन, २०२१ को भूमि कानुन, उच्च शिक्षालगायतका अरू छरपस्ट कानुनले संघीयता कार्यान्वयन गर्न सक्दैनन् । यस्ता गतावधिक कानुनले संघीयताको भावनालाई मात्र नबोक्ने होइन, अहिलेको समाजको भावनालाई पनि प्रतिनिधित्व गर्दैन । कानुनले गतिशीलता प्रवर्द्धन गर्न सक्नुपर्छ । गति र समय रोक्ने कानुनले समाज विकासमा अवरोध मात्र तेर्स्याउँछ ।

प्रशासकीय संघीयताको गाँठो अड्केको विषय कर्मचारीहरूको वृत्ति व्यवस्थापन हो । जीवनपर्यन्तका लागि वृत्ति चयन गरेर निजामती सेवामा प्रवेश गर्ने कर्मचारीले भविष्य सुरक्षित नदेखेमा कामप्रति उत्साह देखाउँदैनन् । त्यो स्वाभाविक पनि हो । वृत्ति चयन विवाहजस्तै हो, जो सुरक्षा र विश्वासमा बाँधिएको हुन्छ । यसर्थ विचाराधीन संघीय निजामती सेवा ऐनले सबै तहका कर्मचारीको वृत्ति गतिशीलताको मार्ग सुनिश्चित हुने गरी प्रावधानहरू राख्नुपर्छ । सकिन्थ्यो त चार निजामती सेवा गठन गर्नु उपयुक्त हुन्थ्यो । पहिलो, स्थानीय निजामती सेवा, प्रदेश निजामती सेवा, केन्द्रीय (संघीय ?) निजामती सेवा र नेपाल कार्यकारी सेवा ।

पहिला तीन सेवाभित्र निर्देशक (उपसचिव तह) सम्मका दरबन्दी राखी सेवा व्यवस्थापनको कार्य निर्दिष्ट गर्ने र नेपाल कार्यकारी सेवा साझा निजामती सेवाका रूपमा स्थापना गरी त्यहाँ उच्च कार्यकारी (सहसचिव, उपमहानिर्देशक, अतिरिक्त सचिव र माथिका कर्मचारी रहने) कर्मचारीको दरबन्दी कायम गरी तीनै सेवाबाट निश्चित प्रक्रियाबाट कर्मचारी पदपूर्ति गरी राष्ट्रिय नीति व्यवस्थापन गर्ने । यस प्रकारको व्यवस्थाले कर्मचारीहरूमा साझा भावना जागी संविधानको धारा २३२ ले स्थापित गरेको समन्वय, सहकारिता र पारस्परिक सहअस्तित्वलाई संस्थागत गर्ने थियो । तर त्यो विन्दुबाट पर पुगिसकिएकाले त्यसो गर्न नसकिने वा राजनीतिक सहमति कायम नहुने हो भने दोस्रो उपायमा जानुपर्छ ।

त्यो दोस्रो उपाय भनेको स्थानीय तथा प्रदेश तहमा कार्यरत कर्मचारी निश्चित मापदण्डका आधारमा आन्तरिक प्रतिस्पर्धाबाट संघीय निजामती सेवाको उपसचिव/सहसचिव पदमा आउन सक्ने विशेष प्रावधान राख्नुपर्छ । यसले म पनि नेपाल सरकारको उच्च प्रशासकीय नेतृत्वमा पुग्छु भन्ने सन्देश दिई निजामती प्रशासनलाई भावनात्मक एकीकरण गर्छ । अहिले देखिएको असन्तोष भनेको वृत्ति गतिशीलता रोकिएला कि भन्ने हो । संघीय निजामती सेवामा भर्ना भएको अमुक पदको व्यक्ति उच्च तहमा पुग्ने र समान तहमा भर्ना भएको प्रदेश तथा स्थानीय तहको कर्मचारीचाहिँ निश्चित तहभन्दा माथिल्लो वृत्तिमा नपुग्ने स्थिति न्यायिक दृष्टिले पनि उपयुक्त हुँदैन ।

साथै संघीय निजामती कानुनले प्रदेश तथा स्थानीय निजामती सेवाका लागि पनि मार्गदर्शन गर्न सक्नुपर्छ । त्यो मार्गदर्शन भर्ना छनोट, सेवासुविधा, उमेर (प्रवेश तथा अवकाश दुवैमा), पदनाम र पहिचान, योग्यताका मापदण्ड, सरुवा, मनोनयन, प्रोत्साहन, क्षमता विकास र तहगत सेवाको अन्तरसम्बन्धमा देखिनुपर्छ । सबैका लागि एकै राष्ट्रिय अभिलेख प्रणाली वा पीआईएस (नाम दर्ता, वैयक्तिक विवरण र क्षमताको अभिलेख) पनि आवश्यक हुन्छ । र, कानुनले छिटो मूर्तरूप पाउनुपर्छ, ताकि तहगत सरकारहरूमा प्रणाली निर्माण भई नागरिक सेवा व्यवस्थापन गर्न सकियोस् । अहिले स्थिति झन्डै कानुनविहीनताको हो । यस्तो अवस्था लामो रहनु हुन्न । यसले थफ जटिलता निम्त्याइरहन्छ ।- कान्तिपुर