संविधान संशोधनमा दलको बल कि विज्ञको विवेक ?

काठमाडौंः कांग्रेस र एमालेले सरकार गठनको चार महिनापछि संविधान संशोधनको गृहकार्य गर्न भन्दै कार्यदल बनाउने निर्णय गरेसँगै कुन–कुन विषयमा संशोधन गर्ने र यसको विधि के हुने भन्नेबारे आम चासो बढेको छ । २०७२ असोज ३ मा संविधानसभाबाट जारी भएको संविधान राजनीतिक दलको कार्यदलले दिने सुझावका आधारमा संशोधन हुन सक्ने कि नसक्ने भन्ने प्रश्न उब्जेको छ ।

संविधानविद्हरू संविधानको संरचनागत ढाँचादेखि राज्यका ३ वटै अंगमा देखिएका असंगत विषयमा संशोधन आवश्यक परेकाले सबैलाई स्वीकार्य हुने वैधानिक हैसियतको आयोग नै बनाउनुपर्नेमा जोड दिन्छन् । सत्तारूढ दलको राजनीतिक कार्यदलले दिने सुझाव आम स्वीकार्यको विषय हुन नसक्ने भएकाले प्रधानन्यायाधीश वा न्यायाधीशको नेतृत्वमा आयोग गठन हुनुपर्ने उनीहरूको सुझाव छ ।

गृहमन्त्री रमेश लेखकका अनुसार दुई दलबीच गठन हुने कार्यदलले संविधान कार्यान्वयनको समीक्षा गर्दै संविधानमा कहाँ बाधा र अवरोध देखिएका छन्, तिनको निर्क्योल गरेर अन्य दलसँग छलफल गर्नेछ । दुई ठूला दलले संविधान संशोधनको कार्यदल बनाइराख्दा कुन–कुन विषयमा संशोधन आवश्यक भन्ने खुलस्त पार्न सकिरहेका छैनन् । कांग्रेस र एमालेभित्र भने निर्वाचन प्रणाली र ‘थ्रेसहोल्ड’ लाई लिएर बढी बहस भइरहेको छ । तीन प्रतिशत ‘थ्रेसहोल्ड’ को व्यवस्था राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐनमा मात्र रहेकाले त्यसलाई बढाएर संविधानमै व्यवस्था गर्ने विषयमा समेत दुई दलभित्र आन्तरिक छलफल चलिरहेको छ ।

संविधानविद्हरू भने कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाका संरचनाभित्र धेरै असंगत विषय प्रवेश भएकाले त्यसमा संशोधन आवश्यक भएको बताउँछन् । संविधान निर्माणमा सक्रिय भूमिका खेलेका वरिष्ठ अधिवक्ता राधेश्याम अधिकारी नेताहरूले भनेजस्तो निर्वाचन प्रणालीमा मात्र नभएर धेरै विषयमा संशोधन आवश्यक भएको ठान्छन् ।

संविधान निर्माणका बेला सरकारको स्थिरता खोज्नकै लागि प्रधानमन्त्री नियुक्ति भएको दुई वर्षसम्म अविश्वास प्रस्ताव ल्याउन नपाउने व्यवस्था संविधानमा राखिएको छ । तर सरकारमा सहभागी कुनै एक दल बाहिरिनासाथ ३० दिनभित्र प्रधानमन्त्रीले विश्वासको मत लिनुपर्ने संवैधानिक बाध्यात्मक प्रावधान रहेकाले दुई वर्षसम्म प्रधानमन्त्रीविरुद्ध अविश्वासको प्रस्ताव राख्न नपाउने प्रावधानले काम नगरेको वरिष्ठ अधिवक्ता अधिकारीको भनाइ छ । ‘प्रधानमन्त्रीलाई विश्वासको मत लिन बाध्य पारेरै सरकार गठन र पुनर्गठनका खेल यसबीचमा धेरै पटक भए,’ उनी भन्छन्, ‘एक वर्षमै चार पटकसम्म समीकरण अदलबदलका घटना भएका छन्, त्यसैले सरकार गठनकै विषयमा पनि संविधान संशोधन हुनुपर्ने देखिन्छ ।’

अर्का संविधानविद् चन्द्रकान्त ज्ञवाली संविधान कार्यान्वयनमा सबैभन्दा ठूलो समस्या नै सरकार गठनमा देखिएको बताउँछन् । उनका अनुसार निर्वाचनपछि पहिलोपल्ट सरकार निर्माणमा समस्या नभए पनि त्यसपछिका समीकरण अदलबदलमा सरकार कुन धाराबाट बनाउने भन्ने विषयमा राजनीतिक विवाद हुने गरेको छ ।

चार महिनाअघि प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओली संविधानको धारा ७६ (२) अन्तर्गत नियुक्ति भएको विषयलाई माओवादी र केही दलले असंवैधानिक भएको तर्क अघि सारेका थिए ।

संविधानको धारा ७६ (२) अन्तर्गत विश्वासको मत नपाएपछि सरकार गठन संविधानको धारा ७६ (३) अनुसार जानुपर्नेमा माओवादीसहित केही दलहरूको मत थियो ।

‘कुन धाराबाट सरकार गठन गर्नेदेखि प्रधानमन्त्रीले संसद् विघटन गर्न पाउने कि नपाउने भन्नेसम्मका राजनीतिक घटनाक्रमले यसबीचमा कैयन् पटक संवैधानिक जटिलतासमेत खडा हुन पुग्यो, राजनीतिक तहमा उब्जेको विवाद अदालतसम्म पुग्यो,’ ज्ञवाली भन्छन्, ‘संविधानले सरकारको विकल्प हुँदासम्म संसद् विघटन गर्न प्रधानमन्त्रीलाई निषेध गरे पनि दुई–दुई पटक संसद् विघटनका प्रयास यसबीचमै भए, सरकार गठनको जटिलता निवारण गर्न प्रधानमन्त्रीको नियुक्तिसमेत परमादेशबाटै हुने नौलो अभ्यासको सुरुवातसमेत भयो ।’

संविधानभन्दा पनि नेताहरूको राजनीतिक संस्कार, संवैधानिक नैतिकता, लोकतान्त्रिक आचरण र अभ्यासमा संकट देखिएकाले संशोधनमार्फत संविधानमै सबै कुरा प्रस्ट बनाउनुपर्ने धारणा उनको छ । भन्छन्, ‘संविधानको छिद्र प्रयोग गरेर नेताहरूले जे पनि गर्न सक्ने देखिएकाले अब संविधानमै प्रस्ट व्यवस्था गर्नुपर्ने देखियो ।’

संविधान संशोधन आवश्यक रहेको भन्दै कानुन व्यवसायीको छाता संगठन नेपाल बार एसोसिएसनले पनि न्याय क्षेत्रसँग सम्बन्धित सुझावसमेत अघि सारेको थियो । वरिष्ठ अधिवक्ता टीकाराम भट्टराईका अनुसार बारले न्याय क्षेत्रका बेथिति हटाउन न्यायपालिकाको सुधारका लागि २०८१ को राष्ट्रिय सम्मेलनबाटै पारित गरेर सरकारलाई बुँदागत रूपमै सुझावसमेत दिइसकेको छ । बारले न्याय क्षेत्रको निष्पक्षता र स्वतन्त्र न्याय प्रणालीका लागि संसदीय सुनुवाइबाट प्रधानन्यायाधीश र न्यायाधीशलाई अलग गरिनुपर्ने, उच्च अदालतलाई अभिलेख अदालत बनाइनुपर्ने, उच्च अदालतलाई प्रदेश र स्थानीय तहले बनाएका कानुनको वैधानिकताको परीक्षण गर्ने अधिकार दिनुपर्ने, संवैधानिक परिषद्मा प्रधानन्यायाधीशलाई राख्न नहुनेसहितका बुँदा अघि सारेको छ ।

पूर्वप्रधानन्यायाधीश चोलेन्द्रशमशेर जबराबाट मन्त्रिपरिषद् सदस्यदेखि संवैधानिक निकायका पदाधिकारी नियुक्तिमा समेत भागबन्डा खोज्ने काम भएपछि नै बारले संविधान संशोधनको माग अघि सारेको थियो । तत्कालीन प्रधानमन्त्री शेरबहादुर देउवा नेतृत्वको मन्त्रिपरिषद्मा आफन्त गजेन्द्र हमाललाई उद्योग वाणिज्य तथा आपूर्तिमन्त्री बनाउन भूमिका खेल्नुका साथै प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले ५२ जना संवैधानिक पदाधिकारी नियुक्ति गर्दा भागबन्डामा समेत जबरा सहभागी भएका थिए । मन्त्रिपरिषद्कै हिस्सेदार बनेकामा चर्को विरोध भएपछि जबराले हमाललाई राजीनामा दिन लगाएका थिए । त्यसपछि नेपाल बार एसोसिएसनले संवैधानिक परिषद्मा प्रधानन्यायाधीशको भूमिका खुम्च्याउनुपर्ने, संसदीय सुनुवाइबाट प्रधानन्यायाधीश र न्यायाधीशलाई अलग नगरी न्यायिक क्षेत्रको सुधार नहुने निष्कर्षसहित पहिलोपल्ट संविधान संशोधनको मुद्दा अघि सारेको वरिष्ठ अधिवक्ता भट्टराई बताउँछन् ।

‘प्रधानन्यायाधीश, प्रधानमन्त्री र विपक्षी दलको नेता बसेर राज्य सत्ताका पद बाँडफाँट गर्ने काम भएपछि न्यायालय स्वतन्त्र हुन सकेन, संवैधानिक परिषद्मा प्रधानन्यायाधीशसमेत भागबन्डामा सहभागी हुँदा त्यससम्बन्धी मुद्दा हेर्न डराउने स्थिति बन्यो । जस्तो, तीन वर्षदेखि संवैधानिक पदाधिकारी नियुक्तिसम्बन्धी विवादको रिट अहिले पनि संवैधानिक इजलासमा विचाराधीन छ, निर्णय हुन सकेको छैन,’ भट्टराई भन्छन्, ‘अर्कोतर्फ प्रधानन्यायाधीश र न्यायाधीशको सुनुवाइ गर्ने व्यवस्थाले न्यायाधीशहरू संसदीय सुनुवाइबाट पास हुन नेताहरूको घरदैलो धाउन थाले, सुनुवाइमा पास गरिदिने नेताविरुद्धका मुद्दा हेर्न डराउने र पन्छाउने प्रवृत्ति हाबी भयो, त्यसैले न्यायपालिकाको संरचनामै संशोधन हुनुपर्छ भन्ने निष्कर्ष बारको हो ।’

संविधानविद् अधिकारी १० वर्षको अभ्यास र अनुभवले हरेक क्षेत्रका विषयमा संविधान चलाउनुपर्ने स्थिति देखिएको ठान्छन् । कार्यकारी तहमा मात्र होइन, व्यवस्थापिका तहमै पनि संशोधन हुनुपर्ने उनको सुझाव छ । ‘प्रतिनिधिसभाले कुनै विधेयक राष्ट्रिय सभालाई पठाउनासाथ ६० दिनभित्र प्रतिनिधिसभालाई पठाएन भने स्वतः लागू हुने व्यवस्था संविधानमै गरियो तर राष्ट्रिय सभामा सुरु भएर पठाइएको विधेयक प्रतिनिधिसभाले पाँच वर्षको कार्यकालभित्र पनि त्यसै राखिदिएको अवस्था छ,’ उनी भन्छन्, ‘कतिपय विषय संविधानमा नबाझिने गरी ऐनबाट परिस्कृत गर्न सकिन्थ्यो तर नेताहरूको संविधानको छिद्रमा खेल्ने प्रवृत्तिका कारण अब प्रस्ट पारेर संशोधन गर्नुपर्ने अवस्था देखिएको छ ।’

संविधान कार्यान्वयनमा आएको ९ वर्ष ३ महिना भइसकेको छ । संविधानको भाग २७ को धारा २६५ मा कार्यान्वयनको १० वर्षमा पुनरावलोकन गर्न सकिने व्यवस्था छ । त्यससम्बन्धी व्यवस्था समावेशी आयोगप्रति लक्षित देखिए पनि त्यसको मर्म हरेक दस वर्षमा संविधानको समीक्षा गर्ने र आवश्यक देखिए संशोधन गर्दै जाने भन्ने रहेको संविधानविद् बताउँछन् ।

पूर्वमहान्यायाधिवक्तासमेत रहेका वरिष्ठ अधिवक्ता मुक्ति प्रधान दुई दलले राष्ट्रिय सभालाई मात्र समानुपातिक र समावेशी बनाउने गरेर चलाइरहेको बहस प्रतिगामी भएको बताउँछन् । ‘अहिले चर्चामा रहेको संविधान संशोधनको एजेन्डा राजनीतिक स्वार्थ र गठबन्धन लम्ब्याउने उद्देश्यबाट आएको देखिन्छ,’ उनले भने, ‘के विषयमा संशोधन गर्ने, दुई दलको पार्टी पंक्तिमै छलफल भएको छैन । कुनै औपचारिक बैठकमा एजेन्डा आएको छैन । सरकारको आयु बढाउने हिसाबले मात्र संविधान संशोधनको कुरा उठाइएको जस्तो देखिन्छ ।’

अधिवक्ता दीपेन्द्र झा संविधान संशोधनको अहिलेको प्रक्रियासँग असहमत छन् । जुन नेताहरूले संविधानलाई भत्काउने र बिगार्ने काम गरे, तिनैको कार्यदलबाट संविधान संशोधन अघि बढाउँदा सर्वस्वीकार्य हुन नसक्ने उनको तर्क छ । पूर्वप्रधानन्यायाधीश वा न्यायाधीशको नेतृत्वमा स्वतन्त्र व्यक्तिहरू राखेर संविधान संशोधनको गृहकार्य थाल्नुपर्ने उनी बताउँछन् । ‘राजनीतिक दलले त संसद्मा आफ्नो सुझाव राख्ने हो तर सत्तारूढ दलको कार्यदलको सुझावमा अघि बढ्ने हो भने झन् समस्या निम्तिनेछ,’ उनले भने, ‘राजनीतिक कार्यदलको सुझावमा हुने संशोधन पेन्डुराज बक्स बन्छ । हरेक नागरिकले स्वामित्व लिने वातावरण बन्दैन ।’

संविधानमा कांग्रेस र एमालेको मात्र होइन, माओवादीसहित अन्य दलको पनि आ–आफ्ना स्वार्थ र सरोकार छन् । कांग्रेस र एमालेले संविधान संशोधनमार्फत मुलुकलाई दुईदलीय प्रणालीतर्फ अग्रसर गराउन खोजेको आशंका माओवादीसहितका दलले गर्दै आएका छन् । त्यसको प्रतिवाद गर्दै माओवादीले समावेशी र समानुपातिक प्रतिनिधित्व अझै बढाउनुपर्ने, प्रत्यक्ष राष्ट्रपतीय प्रणालीमा जानुपर्नेलगायतका ‘काउन्टर प्रस्ताव’ सार्वजनिक गर्दै आएको छ । राष्ट्रपतीय प्रणालीको मुद्दामा उपेन्द्र यादव नेतृत्वको जसपा नेपालको समेत समर्थन देखिएको छ । राप्रपाको स्वार्थ धर्मनिरपेक्षता हटाउनेतर्फ केन्द्रित छ । धर्मनिरपेक्षताको मुद्दा कांग्रेसभित्र पनि देखिएको छ ।

गणतन्त्र, संघीयता, धर्मनिरपेक्षतालगायतका संविधानका मूलभूत विषयमा संशोधन गर्दा संविधान नै असफल हुने बाटोतर्फ जान सक्ने जोखिम भएकाले कार्यान्वयनका दिशामा असंगत देखिएका केही प्रणालीगत विषयमा मात्र संशोधन गरिनुपर्ने संविधानविद् अधिकारी बताउँछन् । अर्का संविधानविद् भट्टराई निर्वाचन प्रणालीमा समानुपातिक र समावेशी प्रतिनिधित्वको व्यवस्था यथावत् राखेर निर्वाचन क्षेत्रलाई समेत समावेशी बनाउन आवश्यक भएको ठान्छन् ।

राजनीतिक दलसम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्थामा एउटै व्यक्ति दुई पटकभन्दा बढी कार्यकारी प्रमुख हुन नपाउने प्रबन्ध थप गरिनुपर्ने भट्टराईको सुझाव छ । हरेक राजनीतिक दलभित्र नेतृत्वको विकासका लागि पनि यस्तो प्रबन्ध आवश्यक रहेको उनी ठान्छन् । ‘राजनीतिक नेतृत्व हस्तान्तरण प्रक्रिया धिमा भयो, संघीय लोकतान्त्रिक व्यवस्था र गणतन्त्रमाथि नै वितृष्णा फैलियो, त्यसैले संविधानको धारा २६९ मा संशोधन हुनुपर्छ,’ उनले भने, ‘त्यसपछि प्रदेश र संघको अधिकारको विषयलाई थप प्रस्ट पारिनुपर्छ ।’

संविधानविद् भट्टराईका अनुसार संघ र प्रदेश, प्रदेश र स्थानीय तहका अधिकारलाई थप प्रस्ट पार्नुपर्ने देखिएको छ । अर्का संविधानविद् ज्ञवाली अधिकार सूचीको विषय मात्र नभएर सैद्धान्तिक रूपमै प्रदेश संरचनामा सुधार हुनु आवश्यक भएको ठान्छन् । उनका अनुसार प्रदेशअन्तर्गत स्थानीय तह हुने गरी संरचना बदल्नुपर्छ । ‘राजनीतिक, प्रशासनिक र आर्थिक अधिकार प्रदेशमा केन्द्रित गर्नुपर्छ, केन्द्रले आठ/दस वटा अधिकारबाहेक अरू राख्न जरुरी छैन, २५ वटा मन्त्रालय पनि केन्द्रमा आवश्यक छैन,’ उनी भन्छन्, ‘प्रदेश संख्या घटाएरै भए पनि ती सबैलाई प्रदेश मातहत राख्नुपर्छ । प्रदेश संरचना अर्धन्यायिक निकायजस्तो पनि भएन । राजनीतिक द्वन्द्व व्यवस्थापन गर्न बनाइएको औपचारिक संरचनामा मात्रै सीमित रहन पुगेको छ ।’

ज्ञवालीका अनुसार आठ वटा क्षेत्रमा कर उठाउने अधिकार प्रदेशलाई दिइएको छ । त्यसमध्ये पनि पाँच वटा स्थानीय तहलाई छ । उसका छुट्टै चार वटा क्षेत्रमा कर उठाउने अधिकार पनि छ । ‘यसले के देखाउँछ भने शतप्रतिशत नै स्थानीय तहले कर उठाउँछ र प्रदेशलाई ४० प्रतिशत दिएर आफूले ६० प्रतिशत राख्छ,’ उनी भन्छन्, ‘यस्तो अवस्थाले प्रदेश आर्थिक रूपमा चल्न सक्ने स्थिति रहेन । यसको सम्पूर्ण चिरफार हुने गरी छलफल अघि बढाइनुपर्छ ।’

संविधानलाई तराई, मधेस र पहाड सबैको स्वीकार्य बनाउने गरी सत्तारूढ दलले संशोधनको गृहकार्यदेखि नै होसियारी अपनाउनुपर्ने सुझाव अधिवक्ता झाको छ । असोज ३ को संविधान दिवसलाई मधेशकेन्द्रित दलले अझै पनि ‘कालो दिन’ मान्दै आएका छन् । संविधान जारी भएपछि त्यसविरुद्धको आन्दोलनका क्रममा २० जनाको ज्यान गइसकेको छ । मधेशकेन्द्रित दलले अझै पनि समावेशी, समानुपातिक, प्रदेश संरचना, नागरिकता, भाषालगायतका विषयलाई लिएर संविधान संशोधन हुनुपर्ने माग जारी राखेका छन् ।

२०७२ असोज ३ मा जारी भएपछि दुई पटक संविधान संशोधन भएको छ । आंशिक रूपमा भए पनि मधेशकेन्द्रित दलको मागलाई सम्बोधन गर्न तत्कालीन सुशील कोइराला नेतृत्वको सरकारले संविधान जारी भएको चार महिनाकै बीचमा पहिलो संशोधन गरेको थियो । जसमा समानुपातिक र समावेशी सिद्धान्तलाई स्वीकार गर्ने, जनसंख्या र भूगोलका आधारमा निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण गर्ने विषय समावेश थिए । मधेशकेन्द्रित दलले त्यतिमै चित्त बुझाएनन् । संशोधन पर्याप्त नभएको भन्दै प्रदेश संरचनाको सीमांकन, भाषा, नागरिकता र राष्ट्रिय सभामा प्रतिनिधित्वलगायतका विषयमा संशोधनको माग उठाउँदै आएका छन् ।

२०७४ को संसदीय चुनावमा जानुअघि कांग्रेस र माओवादी गठबन्धन सरकारले दोस्रो पटक संशोधन विधेयक अघि सारेको थियो । जसमा लुम्बिनी प्रदेशको सीमांकनको विषयदेखि भाषा, नागरिक र राष्ट्रिय सभाको प्रतिनिधित्वको विषय समावेश थिए । तर, त्यतिबेला प्रमुख प्रतिपक्ष रहेको एमाले विरोधमा उभिँदा संशोधन विधेयक अस्वीकृत भएको थियो । २०७७ मा तत्कालीन ओली नेतृत्वको सरकारका पालामा लिम्पियाधुरा र कालापानी क्षेत्र समेटिएको नयाँ नक्सा संविधानको निसाना छापमा समावेश गर्न दोस्रो संशोधन भएको थियो ।

सत्ता समीकरण गठन र पुनर्गठनका बेला मधेशकेन्द्रित दलले संविधान संशोधनको मुद्दालाई सत्तामा जाने ‘भर्‍याङ’ बनाउँदै आएका छन् । तर, दलहरू सरकारबाहिर रहँदा र सरकारमा पुगिसकेपछि संविधान संशोधनको माग ओझेलमा पर्दै आएको छ । अधिवक्ता झा मधेशकेन्द्रित दलले उठाएका कतिपय मुद्दा अझै बाँकी रहेको र कतिपय असान्दर्भिक भइसकेको बताउँछन् । ‘संघीयतालाई अझै अधिकार सम्पन्न बनाउनुपर्छ । कमजोरी सुधार्नुपर्छ तर समानुपातिक व्यवस्थाको विकल्प स्वीकार्य हुन्न । अहिले संवैधानिक इजलासले काम गर्न सकेको अवस्था छैन ।

संसदीय व्यवस्था नै असफल भएको तर्क छ,’ झाले थपे, ‘संविधान संशोधनलाई राजनीतिक हतकन्डाका रूपमा प्रयोग गर्न हुन्न । आम जनताको जीवन पद्धतिसँग जोड्ने गरी संशोधन हुनुपर्छ । त्यसका लागि स्वतन्त्र व्यक्तिको नेतृत्वमा कार्यदल बन्नुपर्छ ।’ आजको कान्तिपुरबाट